Colofon
De SDR Nieuwsbrief wordt uitgegeven onder verantwoordelijkheid van het bestuur van de Stichting Deskundigen en Rechtspleging.
Hoofdredacteur: Ben Slijk.
Redactieadres: nieuwsbrief@sdrnet.nl
Inhoudsopgave
Bericht van de voorzitter
Hans Nijboer
In NRC-Handelsblad van 22 maart j.l. treffen we een opinie-artikel aan van de hand van Mirko Noordegraaf. Hij loopt daarin vooruit naar zijn te verschijnen boek “Professioneel bestuur: De tegenstelling tussen publieke managers en professionals als ‘strijd om professionaliteit’ “. Het artikel roert een aantal belangrijke aspecten aan van de momenteel breed gevoelde onvrede in grote publieke sectoren – als onderwijs, zorg, rechtspraak en wetenschap – met de opkomst van een op bedrijfs- en bestuurskundige leest geschoeide “managementstructuur”, die eigen werkwijzen meebrengt die diep ingrijpen in de (tot voor kort) bestaande verhoudingen met inspraak en medezeggenschap en de op een hoge mate van autonomie gerichte werkcultuur van eigen (groeps)verantwoordelijkheid, zelfstandigheid in handelingen, beslissingen en werkwijzen.
Lees verder in het hoofdartikel van deze nieuwsbrief "Van het “besturen op afstand” naar de afstand tot het bestuur (in krap twintig jaar)"
Leiden, april 2008
Naar Inhoud
Amvb register deskundigen in strafrecht in concept gereed
De projectgroep van het Ministerie van Justitie die werkt aan het deskundigenregister, geeft een e-mail nieuwsbrief uit over de voortgang van dat project. In de nieuwsbrief van 19 maart 2008 meldt Michel Smithuis, de projectleider Landelijk Deskundigenregister bij het Ministerie van Justitie, dat de concept-Algemene Maatregel van Bestuur (AMvB) inclusief concept-gedragscode gereed zijn en ter consultatie voorgelegd worden aan alle betrokkenen.
De opzet en vorming van een landelijk deskundigenregister is nu bijna een jaar onderweg. Sinds het voorjaar van 2007 is onder leiding van projectleider Michel Smithuis en mét partnerorganisaties openbaar ministerie, rechterlijke macht, politie, advocatuur, NFI en NIFP een flink aantal concrete stappen gezet.
Met de consultatie van de concept-AMvB en bijbehorende stukken is de voorbereidende fase van opzet en structuurbepaling van het register in principe afgerond. Naar verwachting staat het komend jaar in het teken van het operationaliseren van de organisatie en het vullen van het register met een eerste groep – strafrechtelijke – deskundigen. De concrete planning luidt als volgt:
- 2008 AMvB: de concept-AMvB inclusief concept-gedragscode en kwaliteitseisen worden ter consultatie voorgelegd aan zoveel mogelijk betrokkenen in het forensische veld. Het verzamelde commentaar leidt in het voorjaar van 2008 tot een volgend concept dat wordt voorgelegd aan de Ministerraad. In het najaar van 2008 wordt de definitieve versie ingediend bij de Raad van State;
- 2008 Wetsvoorstel: in behandeling bij de Tweede Kamer. De beantwoording van schriftelijke kamervragen is recent afgerond;
- 2009: de organisatie is operationeel. Het landelijk deskundigenregister wordt opgebouwd met, in eerste instantie onder andere DNA- en Gedragsdeskundigen in het strafrecht.
Hans Nijboer, voorzitter SDR, hoogleraar bewijs en bewijsrecht aan de Universiteit van Leiden en raadsheer bij het Gerechtshof Amsterdam, geeft in de nieuwsbrief van het Ministerie van Justitie zijn commentaar op de Amvb. Hij constateert dat de onafhankelijkheid van het College Deskundigenregister voldoende gewaarborgd is. Hij roept op te waken voor een te grote en ongewenste bemoeienis vanuit de politiek of het juridische vakgebied. Leden moeten, volgens Nijboer, in elk geval autoriteit en draagvlak bezitten en voeling hebben met het forensische gebied. Hij pleit ook voor een bredere samenstelling “De economische wetenschappen, de maatschappijwetenschappen en humaniora (klassieke taal- en letterkunde) horen daar mijns inziens ook bij. Een taal- en letterkundige is bij uitstek deskundig om een uitluisterproef te beoordelen. Net als een registeraccountant als deskundige kan worden ingeschakeld voor een rechtszaak rondom een boekhoudschandaal.”
Nijboer meent voorts, dat een vakgebied ‘verwetenschappelijkt’ of ‘geprofessionaliseerd’ moet zijn om in aanmerking te komen voor toelating van individuele deskundigen. “Drempelinstelling is beslist wenselijk. In dit verband was er tijdens de expertmeeting enige discussie over het begrip ‘zinvolle en betrouwbare informatie’ zoals vermeld in artikel 13 lid 1 van de concept-AMvB. Vastgesteld is dat een vakgebied objectiveerbaar moet zijn als het gaat om vorm, norm en inhoud. Is dit niet het geval, dan moeten deze gebieden worden geweerd.”
Het Nederlands Register Gerechtelijk Deskundigen krijgt een eigen website binnen de site van het Ministerie van Justitie. De webpagina’s zijn vanaf begin maart bereikbaar via http://www.justitie.nl/deskundigenregister en staan geheel in het teken van de oprichting van het register. De website informeert over de algemene voortgang van het project 'Deskundigenregister ten behoeve van de strafrechtspleging’ en meldt de actuele stand van zaken rond de behandeling van het wetsvoorstel, de algemene maatregel van bestuur, de gedragscode, kwaliteitseisen, wijze van toetsing en de organisatie en inrichting van het register. Ook de digitale nieuwsbrieven zijn na te lezen op de website.
Naar Inhoud
Nieuws van de Leidse opleiding Gerechtelijk Deskundige
Extra specialisatieopleiding Gerechtelijk Deskundige start in februari 2009
Zoals al eerder gemeld werd, is de Leidse specialisatieopleiding voor gerechtelijke deskundigen dermate populair, dat de leergang die in september 2008 start al in januari volgetekend was. Daarop werd een wachtlijst geopend, waarop zo enthousiast is ingetekend, dat eind maart besloten is om een extra leergang in te lassen. Deze start op 4 februari 2009. De colleges worden gegeven in de daarop volgende maanden tot en met 10 juni 2009. Het examen wordt eind september 2009 afgenomen en de diploma-uitreiking staat gepland voor vrijdag 2 oktober 2009. Meer informatie op de website van JPAO Leiden www.jpao.nl
JPAO reikt 4 april 22 diploma's uit
Op 4 april 2008 zal JPAO Leiden aan 22 van de 27 deelnemers aan de opleiding Gerechtelijk Deskunidge het diploma uitreiken. In juni is er nog een herkansing voor degenen die (nog) niet geslaagd zijn voor het examen.
Naar Inhoud
Agenda
16 april 2008 is er een "Kerckeboschdag" over Deskundigenrapporten in de strafrechtspleging. Meer informatie is binnenkort te vinden op de website van Kerckebosch.
22 april 2008 is er een "Kerckeboschdag" over het deskundig verhoren van verdachten en getuigen en de kwaliteit van de registratie van die verhoren. Meer informatie is binnenkort te vinden op de website van Kerckebosch.
3 juni 2008 wordt er een SDR studieavond georganiseerd over accreditatie met Jan van de Poel als inleider. De heer Van der Poel is verbonden aan de Raad voor Accreditatie. Het programma wordt binnenkort gepubliceerd op de website van de SDR.
23 september 2008 wordt er een SDR studieavond georganiseerd over het initiatief van het Ministerie van Justitie m.b.t. het propject waarin een deskundigenregister wordt ontwikkeld . Inleider is de projectleider van dat initiatief, Michel Smithuis. Het programma wordt gepubliceerd op de website van de SDR.
Naar Inhoud
Publicaties
Proefschrift "De toetsing door de bestuursrechter in milieugeschillen"
Op 13 febaruari 2008 is Taco Leemans in Leiden gepromoveerd op zijn proefschrift "De toetsing door de bestuursrechter in milieugeschillen" ; over rechterlijke toetsingsintensiteit, bestuurlijke beslissingsruimte en deskundigenadvisering. Taco die zelf bij de milieukamer van de Raad van State in deeltijd werkt, had een excellente promotiecommissie bestaande uit Drupsteen (Vz. milieukamer RvS), Polak (hoofd hoger beroepkamer RvS), Koeman (UvA), Backes (UvM), Michiels (UvT) en Gerards. Zijn beoek is onder ISBN 978-90-5454-986-4 bij Boom Juridische uitgevers (www.bju.nl) te bestellen.
Zonder af te willen doen aan zijn belangwekkende proefschrift volstaan wij in het kader van deze nieuwsbrief met het onder de aandacht bengen van zijn, ook ver buiten het kader van het bestuursrecht behartenswaardige twaalfde stelling. De promvendus stelt daarin: "Auteurs van wie de achternaam begint met een van de eerste letters van het alfabet verkrijgen sneller dan andere auteurs naamsbekendheid, omdat zij vaker aangehaald worden als mede-auteur of als redactielid (bijvoorbeeld Aaftink e.a. 2008)."
De positie van de deskundigen in het onteigeningsrecht, TBR 2008/5
In het januarinummer van het Tijdschrift voor Bouwrecht is een artikel gepublicerd van de hand van mr. J.A.M.A. Sluysmans onder de titel "De positie van de deskundigen in het onteigeningsrecht". Jacques Sluysmans is advocaat en partner bij Van der Feltz advocaten te Den Haag. Zijn artikel is een bewerking van een lezing gehouden voor de Jonge Balie bij de Hoge Raad der Nederlanden.
De auteur maakt in zijn artikel duidelijk dat naar zijn opvatting de positie van de deskundigen in het onteigeningsrecht in de loop der tijd zeer is veranderd ten opzichte van het door de wetgever beoogde systeem. Hij legt uit hoe die verandering kan worden verklaard en wat de voornaamste nadelen zijn van die verandering in het licht van het huidige systeem. Hij pleit voor een afzonderlijk hoofdstuk - of een afzonderlijke titel - in de Onteigeningswet dat het werk van de deskundigen moeten inkaderen via uniforme procedurele regels, bijvoorbeeld op het punt van benoeming en termijnen.
Voorts meent Sluysmans dat aan de deskundigen meer materieel tegengewicht zou moeten worden geboden. Niet alleen door de advocaten, maar door het instellen van een onteigeningskamer bij de rechtbanken. Dat te meer nu de rechtbank de wettelijke taak heeft om zélf de schadeloosstelling vast te stellen, zelfs buiten de stellingen van partijen (en deskundigen) om.
Sluysmans spreekt ook de deskundigen aan en roept hen op zich zoveel als mogelijk te onthouden van waarderingen op basis van ervaring en intuïtie. Aan deskundigen zouden in zijn visie een zware motiveringseis worden gesteld. "Het belang van hun werk en hun niet te onderschatten invloed vragen daarom."
Naar Inhoud
Van het “besturen op afstand” naar de afstand tot het bestuur (in krap twintig jaar)
Hans Nijboer[1]
Inleiding
In NRC-Handelsblad van 22 maart j.l. treffen we een opinie-artikel aan van de hand van Mirko Noordegraaf. Hij loopt daarin vooruit naar zijn te verschijnen boek “Professioneel bestuur: De tegenstelling tussen publieke managers en professionals als ‘strijd om professionaliteit’ “. Het artikel roert een aantal belangrijke aspecten aan van de momenteel breed gevoelde onvrede in grote publieke sectoren – als onderwijs, zorg, rechtspraak en wetenschap – met de opkomst van een op bedrijfs- en bestuurskundige leest geschoeide “managementstructuur”, die eigen werkwijzen meebrengt die diep ingrijpen in de (tot voor kort) bestaande verhoudingen met inspraak en medezeggenschap en de op een hoge mate van autonomie gerichte werkcultuur van eigen (groeps)verantwoordelijkheid, zelfstandigheid in handelingen, beslissingen en werkwijzen. Om het met de ook door Noordegraaf aangehaalde intussen veel geciteerde werk van G. van den Brink et al.[2] te zeggen: in de teloorgang van de beroepseer als professioneel oriëntatiepunt schuilt veel beroepszeer: de pijn van dokters, verplegers, verzorgers, onderwijzers, leraren, wetenschappelijk onderzoekers, professoren, rechters, enz., die steeds het gevoel krijgen door aan hun werk wezenvreemde hoepels te moeten springen – terwijl het in hun beleving ‘echte’ vakwerk wordt gemarginaliseerd, geformaliseerd en uitgehold. Aan deze gevoelens wordt recent meer aandacht gegeven, ook in de politiek. Noordegraaf wijst op diverse publieke uitingen, die tendentieus in de richting van de managers gaan. Dat is niet terecht: juist de politiek faalt. Zeker in de aanzet van zijn artikel neemt Noordegraaf de managers in bescherming. En dat vind ik weer te eenzijdig. Er zijn de laatste 10 tot 15 jaar rigoureuze veranderingen doorgevoerd in de publieke sectoren, waar traditioneel de eigenwaarde van de professional erg telde. En die veranderingen zijn snel en grootschalig doorgevoerd, met vaak weinig respect voor de eigenheid van het werk en de ruimte die aan de uitvoerder daarvan wordt gelaten. Daarom spreek ook ik wel van de effecten van de “manegarial revolution”: de Engelse taal fungeert hier niet toevallig als verbaal voertuig, omdat veel van de veranderingen geworteld zijn in Anglo-Amerikaanse benaderingen van bedrijfsvoering met de bijpassende machtspatronen, die nogal haaks staan op de traditionele Nederlandse verhoudingen. De zojuist bedoelde effecten hebben volgens mij vooral te maken met onbalans, onnodige formaliseringen, gebrekkige communicatie en een veel te grote afstand tussen leiding en werkvloer. Het is overigens wel interessant dat Noordegraaf de rechtspraak in zijn artikel genuanceerd behandelt als een sector waar de op “planning & control” gerichte MBA-aanpak op intrinsieke grenzen stoot, die veel te maken hebben met rechtsstatelijke waarden. Binnen de rechtspraak zijn de ervaringen met professioneel bestuur trouwens wisselend: ik kom er aanstonds nog in een enkel voorbeeld op terug.
Noordegraaf en de schuld van de politiek
Als ik een beetje kort door de bocht de uitgezonden boodschap samenvat, komt het er op neer dat Noordegraaf stelt dat de problemen van onvrede en (werk)druk niet te wijten zijn aan de managers, maar eerder aan de politiek – die bijvoorbeeld te kort schiet in het adequaat vertalen van maatschappelijke onvrede en impulsen, waardoor de professionele organisaties en de daarin werkzame ‘frontsoldaten’ (zoals ze met Balkenende al vaker worden genoemd, zij het ook samen met de politieagent, de buschauffeur enz.) voordurend en divers aan teveel circulair opgejaagde prikkels blootstaan. Idealiter schermt juist het (goede) management de professie af van de overdaad aan prikkels, opdat het werk des te beter kan worden verzet. Men kan zich dan concentreren op het primaire proces en de kernproducten. De conclusie van Noordegraaf is overigens genuanceerder dan de aanzet van zijn artikel. Ik citeer: “De slotsom is dat er problemen zijn op werkvloeren, maar dat die problemen niet onverkort aan managers en de bureaucratie kunnen worden toegeschreven.” Zo onschuldig zijn de managers dan toch blijkbaar ook weer niet.
Ervaring met parallelle ontwikkelingen
Ik ga niet op de bres staan voor behoud of herstel van verouderde structuren en werkwijzen, enkel en alleen omdat die zijn (waren) ingegroeid in een werkcultuur die de individuele professional onverkort boven de organisatie stelt en/of alles verwacht van medezeggenschap en inspraak. De jaren zeventig van de vorige eeuw liggen definitief achter ons. Op uiteenlopende wijze (en soms toevallig) heb ik de laatste jaren veel te maken gehad met veranderingen en reorganisaties in de zorg, het onderwijs, de wetenschap en de rechtspraak. Die ervaring op meer terreinen heeft me wel gevoelig gemaakt voor de parallellen in de ontwikkelingen binnen die sectoren. Vanuit die achtergrond wil ik een paar aspecten aan de orde stellen, waarvan ik vind dat deze onderbelicht blijven bij Noordegraaf. Uitdrukkelijk laat ik de centrale kwestie van de verantwoordelijkheid van en het tekort schieten van de politiek buiten mijn betoog, omdat daarmee het focus wel erg gemakkelijk wegdraait van bestuurders en managers. Het is ook niet de enige vraag waar het om draait wanneer de genoemde grote beroepsgroepen massaal in de knel blijken te komen bij de vaak genoemde en door de goeroe’s van het management bezongen overgang van een organisatie van professionals naar een professionele organisatie. Het gaat er dan ook om hoe deze ook gestalte wordt gegeven. Voor de grote reorganisaties van het laatste decennium waren er ook fricties en problemen. Het behoeft niet al te veel betoog dat bijvoorbeeld universiteiten en gerechten tot ver in de jaren negentig van de twintigste eeuw niet direct met prijzen of eervolle vermeldingen konden worden onderscheiden als lerende organisaties, maar ik ben er ook niet zeker van dat, bijvoorbeeld, met de invoering van modern integraal management de euvels gemakkelijk kunnen worden opgeheven. En met vele anderen ervaar ik bijna dagelijks dat de eigen professionalisering van het management de zaken niet echt eenvoudiger en effectiever heeft gemaakt, al is het maar vanwege de veelheid van regels en formaliteiten en het in de werkverhoudingen veelvuldig afgeserveerd worden op ongrijpbare formele argumenten.
Planning & control
Op macroschaal hebben we al wel geleerd dat planning van de toekomst te fixerend kan werken. Het denken over ruimtelijke ordening is aanmerkelijk genuanceerder dan dertig jaar geleden. En de planeconomie is als werkbaar model bijgezet in het openluchtmuseum van de geschiedenis: wel iets om van te leren. Niettemin houdt planning nog hardnekkig stand in de kleinere wereld van organisaties, met inderdaad vaak “one size fits all” als uitgangspunt. “Planning & control” met “targets”, en met (al dan niet lumpsum) budgettering, formaties, prestatieafspraken, kwaliteitsmanagement, standaardisering, “output” meting, monitoring, ketenregie, protocollering, kengetallen, et cetera, het hoort allemaal bij het instrumentarium op de genoemde terreinen. Maar het element “planning” veronderstelt ook op meso- en microniveau binnen sectoren en uitvoeringsorganisaties een hoge mate van maakbaarheid van de samenleving en van het werk. Daarbij past vandaag de dag wel de nodige relativering, bijvoorbeeld om te benadrukken dat veel professionals ruimte nodig hebben voor hun eigen creativiteit. De wellicht belangrijkste vraag in dit verband is of daarvoor nog voldoende oog is. Nog niet heel lang geleden kozen velen voor beroepen in de bedoelde sectoren vanuit motieven die veel te maken hebben met creativiteit en autonomie: de passie voor het vak. En “het vak” overstijgt (oversteeg?) als begrip dan gemakkelijk de duiding van een 40- of 36-urige werkweek, behalve voor wat betreft aan (dienst)roosters gebonden werkzaamheden. Het betekent (betekende?) voor velen in de bedoelde sectoren veel meer dan alleen de (betaalde) baan. Het gevoel is sterk aanwezig dat thans het bestuur, de leiding of het management zich met astronomische snelheid heeft verwijderd van de werkvloer en dat door de vele lagen van tussenliggend management ook de kanalen voor communicatie en voeling te lang en te smal zijn geworden. Kon twintig jaar geleden nog worden gezegd dat in de toen relatief platte organisaties de bestuurders slechts op afstand en met weinig bemoeienis met de inhoud de leiding hadden, thans is het bestuur via regels en procedures alom tegenwoordig op de werkvloer, maar dikwijls vooral top-down. Voor het overige staat het bestuur in het intermenselijke verkeer nogal op afstand, maar het bestuurt vaak tot in detail. Zij het dat die details worden bestreken door oekazes, protocollen, handboeken bedrijfsvoering en ICT systemen. Ondersteuning door een secretariaat is er in de regel niet of nauwelijks voor de professionals; het secretariaat staat in de regel vooral ten dienste van het management, en de secretaresses (M/V) heten dan al spoedig “management assistant”. Veel van de werkers hebben het gevoel dat in korte tijd hun autonome vakbeoefening, die vroeger trots als banier wapperde, intussen vooral als lastig en zelfs obsoleet of contraproductief wordt beschouwd voorzover deze zich niet voegt naar de doelen van de organisatie waarin ze functioneren (en zoals die doelen worden geformuleerd door het management). Het besturen op afstand met respect voor de autonomie en creativiteit van de professionele werker is vervangen door een fijnmazig systeem van gedetailleerde “aansturing” (de term alleen al!), waarbij geen afstand wordt gehouden uit respect, maar waarbij de afstand vooral in de beklede positie en hiërarchie wordt gevonden. En in deze heeft vertrouwen plaats gemaakt voor wantrouwen als onderliggend principe. Dat is niet op voorhand bevorderlijk voor de motivatie op de werkvloer. Zeker niet als de mensen daar bij voortduring merken dat er niet echt naar hen wordt geluisterd en ze binnen de organisatie en bij de inrichting van hun eigen werk veelvuldig stuiten op formele barrières.
Het tweede element (control) is ook niet zonder problemen: in de wereld van leidinggevenden op allerlei niveau heeft de betekenis van het Nederlandse controleren, namelijk kijken of het in orde is[3], plaats gemaakt voor die van het Engelse to control: beheersen. In samenhang met de sterk toegenomen organisatorische hiërarchisering in de instellingen, bedrijven en diensten ligt hier volgens mij een sleutel voor een geleidelijke verschuiving van gezag naar macht in de onderlinge verhoudingen. En juist in de directe verhoudingen tussen de professionals en hun direct leidinggevenden (en waarschijnlijk geldt hetzelfde ook voor de daarboven liggende schakels in de piramide) kan het spoedig knellen: de leidinggevende benadert de mensen individueel als het op afspraken aankomt en collectief als hij of zij fungeert als schakel met de buitenwereld – en met boven in de organisatie. Daar liggen, afhankelijk van de eigen agenda’s en leiderschapstijlen, kansen voor verdeel en heers. In veel opzichten zijn de professionals toch al niet zo gewend collectief de vuisten te ballen, in de onderliggende positie; dat wordt steeds moeilijker als je steeds individueel wordt aangesproken, individueel op tekorten wordt gewezen en individueel onderdeel wordt van patronage. Dit geldt zeker waar binnen professionele rangen tussen leiding en werkvloer meer rangen worden geschapen: het is bijna ondenkbaar dat een zekere conformiteit met het beleid van de leiding de loopbaan niet zou bevorderen. Daarmee hangt samen dat de beloningsstructuur en de individuele uitwerking daarvan in deze steeds opnieuw blijkt in de richting van versterking van de macht van de leiding te werken.
Het probleem is van de ander(e sfeer) – die maakt moeilijkheden
Een van de dingen die managers, of ze nu voor dat vak via een MBA hebben gekozen of dat ze op andere wijze zijn bekeerd of geroepen, leren is het lokaliseren en vervolgens toebedelen van problemen. Dat kan een heel zinnige analyse zijn: met behulp van inzichten in procesmanagement kunnen we de samenhang in keten van instanties onderkennen en voorkomen dat de ene instantie of professional daarbinnen zijn product maar “over de schutting”[4] gooit zonder zich te bekommeren om hetgeen daarna gebeurt. Maar het verkeert in een tegendeel als managers moeilijke of onoplosbare problemen toebedelen aan anderen: de lastige klant die teveel vraagt, de individuele professional die zich niet voegt in de aansturing, of in laatste instantie de buitenwereld (of de politiek). Bij het management in het midden wordt de druk gauw naar onderen geplaatst, bij het management bovenin waarschijnlijk ook gauw naar externe factoren en krachtenvelden. En als het misgelopen is, hebben vooral anderen daarvoor de verantwoordelijkheid. Overigens is het af- en doorschuiven van verantwoordelijkheid al een oude gewoonte in het publieke domein.
Rechtspleging
Momenteel leg ik de laatste hand aan een boek (essay) over De (straf)rechtspleging als lerend systeem, dat in mei 2008 zal verschijnen. Daarin staat de vraag centraal in hoeverre die (straf)rechtspleging in staat is om te leren van eigen ervaringen en fouten. De analyses en conclusies gaan over een volwassen rechtssysteem in Nederland, dat echter ook zwakke en disfunctionele mechanismen en culturele factoren kent. Allerlei fricties hebben te maken met het onvoldoende betrekken van de participanten in veranderingen: als mensen geen deel hebben aan veranderingsprocessen, zullen ze de uitkomsten ook niet gemakkelijk verinnerlijken. Veel valt af te dingen op communicatie, zowel intern binnen bijvoorbeeld de zittende magistratuur, maar ook naar buiten. In het boek wordt meermalen gekeken naar enerzijds de positieve bijdrage van het bestuur (Raad voor de rechtspraak, gerechtsbesturen) in het verbeteren van de situatie, maar anderzijds ook aangegeven hoe gemakkelijk het eenrichtingsverkeer van boven naar beneden belemmerend werkt. Mijn eigen ervaring in de rechtspraak is dat veel communicatie te verregaand is geformaliseerd of domweg afwezig is. Gelukkig wordt momenteel in de rechtspraak wel fors ingezet op scholing en permanente educatie en moet aan de Raad voor de rechtspraak worden toegegeven dat deze meer aandacht heeft voor “responsiviteit” naar de buitenwereld dan de gerechten traditioneel aan de dag leggen.
Lastig vind ik dat de verleiding bestaat dat de (besturen van de) gerechten op de budgettaire kant gaan sturen, bijvoorbeeld door een zwaarder type zitting structureel in te voeren voor de bekostiging dan feitelijk – gelet op de uitvoering - wordt gerealiseerd: wie herinnert zich niet de gewoonte van sommige HBO instellingen deeltijdstudenten voor vol te rekenen in de tellingen? Was dat een soort van fraude? In de praktijk manifesteert zich hier gemakkelijk waarvoor de Raad van Europa in de Recommendation on the management of criminal justice (1995 – R 1995/12) waarschuwde: dat de (economische) vraag naar de efficiency boven de (inhoudelijke) vraag naar de effectiviteit wordt gesteld – iets wat leidt tot verwaarlozing van de intrinsieke waarden van een goede, faire en rechtstatelijke procesvoering.
Wetenschap en academisch onderwijs
In de wetenschap is het niet anders. Onevenredig veel tijd en energie gaat zitten in de voorbereiding en verwerking van visitaties. Plannen zijn sterk onderhevig aan trajecten en protocollen. Wetenschappelijk onderwijs moet uitwendig voldoen aan “formats”. Rendementen sturen het beleid. En ook hier is de inspraak en medezeggenschap naar boven toe grotendeels verdwenen. En ook hier zijn zelfde mechanismen werkzaam die niet bemoedigend en soms ontmoedigend uitwerken: protocollen, formaliteiten, overleg, afhankelijkheid. En ik geloof ook niet dat de relatieve rust en onafhankelijkheid wordt bevorderd door het verleggen van de geldstromen naar NWO, zoals thans gebeurt.
Het netwerk en het (toe)spelen van de bal
Op verschillende niveaus zijn er voordelen verbonden aan wat ik in overdrijvende zin maar even “de nieuwe orde” noem: de wel degelijk aan te wijzen bestuurlijke (“managerial”) lagen. Ik wijs op twee risico’s: vanwege de hiërarchisering en het gebrek aan transparantie ontstaan er mogelijk grote netwerken van managers die in het bestuurlijk-politieke geheel vrijwel onzichtbaar macht verwerven en elkaar kansen en posities toespelen. Daarbij speelt een tweede aspect een rol, dat overigens ook meer naar onderen van betekenis is: de beloningen. De pecuniaire aspecten zag ik bij Noordegraaf eigenlijk niet terug. Toch blijkt keer op keer dat zeker in de sfeer van zelfstandige bestuursorganen en andere min of meer geprivatiseerde publieke domeinen aan de top goed wordt verdiend. Vaak zelfs zonder de risico’s van ondernemerschap. Nu is de problematiek van de marktwerking in allerlei sectoren nog een fors onderwerp op zich.[5]
Enkele factoren die de aandacht vragen
Om nu in de richting van de afronding te gaan: ik meen dat Noordegraaf wel erg gemakkelijk de implicaties van het oprukken van de “managerial revolution” in de publieke sector toerekent aan factoren, instellingen en personen die buiten dat management staan. Het meer genoemde beroepszeer wordt echt gevoeld en is echt bezig de moraal van in principe sterke groepen vakmensen om zeep te helpen. De clou schuilt voor zover ik zie – op grond van mijn ervaringen en analyses[6] - in enkele cruciale punten: a) het onevenwichtig groeien van niveaus (wellicht nog meer dan aantallen) in het management waardoor de afstand tussen de hoogste leiding en de werkvloer te groot wordt; b) het vervullen van managementtaken door professionals die in het vak zelf niet tot het eerste garnituur behoren en nu de baas gaan spelen met twijfelachtig vakmatig gezag, maar met veel macht; c) het genoemde verwisselen van effectiviteit en efficiency; d) de eenzijdige sturing op budgetten en budgettaire “targets”; e) de onderwaardering van de creatieve ruimte van de vakpersoon; f) gebrekkige communicatie; g) onvoldoende betrokkenheid van de werkvloer bij gestuurde veranderingsprocessen; h) de beloningsstructuur en i) waar toepasselijk de marktwerking. Ik ben met deze opsomming zeker niet volledig. Het zijn stuk voor stuk ingewikkelde onderwerpen, die samenhangen met de – denk ik – grote problemen waarmee veel organisaties in het publieke domein worstelen.
Belangrijker wellicht dan dit alles is iets dat blijkbaar Noordegraaf ook onderkent: er zijn zoveel verschillen tussen goede en slechte managers. En er zijn gegeven de situatie betere en slechtere organisaties. Misschien moeten we niet zoveel moeite doen om – steeds opnieuw - verantwoordelijken aan te wijzen voor alles wat misgaat, maar vooral streven naar verbetering op alle fronten. Daarbij dient wat mij betreft wel centraal te staan dat de werkvloer zich moet kunnen blijven herkennen in de organisatie(s) en dat daarin ook waardering voor het eigene zichtbaar wordt gemaakt. En bij veranderingen is “voor u, over u en zonder u” al eeuwenlang niet het beste recept, zeker niet om draagvlak en loyaliteit te scheppen. De grondgedachte kan toch bezwaarlijk zijn dat er problemen zijn op de werkvloer en dat alleen het management in staat is om die op te lossen: zo neutraal staat het management in de regel niet in de oorzakelijke ketens van fricties en andere problemen in de organisaties en in de gehele sectoren waarover het gaat.
De wal zal hopelijk het schip wel keren: zorg, onderwijs, rechtspraak en wetenschap komen de effecten van de “managerial revolution” op termijn wel weer te boven. Jammer dat het nodeloos vaak zoveel zeer doet – zeer dat niet alleen maar of zelfs niet hoofdzakelijk aan de politiek valt te verwijten.
Leiden, april 2008
[1] Prof. Dr. J.F. Nijboer is hoogleraar bewijs en bewijsrecht aan de Universiteit Leiden en raadsheer in het Gerechtshof Amsterdam
[2] G. v.d. Brink et al. (red.), Beroepszeer – waarom Nederland niet goed werkt, Amsterdam 2005.
[3] Zo zijn de rapporten van de onderwijsinspectie vooral invuloefeningen geworden op scorelijstjes. Op nieuwe onderdelen kreeg de school van onze dochter alvast een onvoldoende – als prikkel om er in de toekomst aandacht aan te besteden, hoewel voorafgaand aan de visitatie de norm nog niet was gesteld.
[4] Vorige maand bezocht ik in het kader van een programma ter verstering van de rechtspraak van de Raad van Europa enkele parketten van de “prosecution” in Turkije. Daar viel op dat er net als bij ons twintig jaar geleden een groot gebrek is aan onderlinge communicatie tussen de opeenvolgende verantwoordelijken in een strafproces. Nou ja, twintig jaar geleden? Zie het rapport van de Commissie Evaluatie Afgesloten Strafzaken over de zedenzaak Enschedē.
[5] Naar mijn betrekkelijk kleine ervaring in deze bij de universiteit lijkt het erop dat de grootste problemen schuilen in het enerzijds omhelzen van de voordelen van de markt (subsidies, sponsoring, opdrachten) zonder anderzijds de organisatie in te richten op vraag en aanbod.
[6] Zoals ik deze heb uitgewerkt voor de rechtspleging in het genoemde te verschijnen essay.
Colofon
De SDR Nieuwsbrief wordt uitgegeven onder verantwoordelijkheid van het bestuur van de Stichting Deskundigen en Rechtspleging.
Hoofdredacteur: Ben Slijk.
Redactieadres: nieuwsbrief@sdrnet.nl
Inhoudsopgave
Bericht van de voorzitter
Hans Nijboer
In NRC-Handelsblad van 22 maart j.l. treffen we een opinie-artikel aan van de hand van Mirko Noordegraaf. Hij loopt daarin vooruit naar zijn te verschijnen boek “Professioneel bestuur: De tegenstelling tussen publieke managers en professionals als ‘strijd om professionaliteit’ “. Het artikel roert een aantal belangrijke aspecten aan van de momenteel breed gevoelde onvrede in grote publieke sectoren – als onderwijs, zorg, rechtspraak en wetenschap – met de opkomst van een op bedrijfs- en bestuurskundige leest geschoeide “managementstructuur”, die eigen werkwijzen meebrengt die diep ingrijpen in de (tot voor kort) bestaande verhoudingen met inspraak en medezeggenschap en de op een hoge mate van autonomie gerichte werkcultuur van eigen (groeps)verantwoordelijkheid, zelfstandigheid in handelingen, beslissingen en werkwijzen.
Lees verder in het hoofdartikel van deze nieuwsbrief "Van het “besturen op afstand” naar de afstand tot het bestuur (in krap twintig jaar)"
Leiden, april 2008
Naar Inhoud
Amvb register deskundigen in strafrecht in concept gereed
De projectgroep van het Ministerie van Justitie die werkt aan het deskundigenregister, geeft een e-mail nieuwsbrief uit over de voortgang van dat project. In de nieuwsbrief van 19 maart 2008 meldt Michel Smithuis, de projectleider Landelijk Deskundigenregister bij het Ministerie van Justitie, dat de concept-Algemene Maatregel van Bestuur (AMvB) inclusief concept-gedragscode gereed zijn en ter consultatie voorgelegd worden aan alle betrokkenen.
De opzet en vorming van een landelijk deskundigenregister is nu bijna een jaar onderweg. Sinds het voorjaar van 2007 is onder leiding van projectleider Michel Smithuis en mét partnerorganisaties openbaar ministerie, rechterlijke macht, politie, advocatuur, NFI en NIFP een flink aantal concrete stappen gezet.
Met de consultatie van de concept-AMvB en bijbehorende stukken is de voorbereidende fase van opzet en structuurbepaling van het register in principe afgerond. Naar verwachting staat het komend jaar in het teken van het operationaliseren van de organisatie en het vullen van het register met een eerste groep – strafrechtelijke – deskundigen. De concrete planning luidt als volgt:
- 2008 AMvB: de concept-AMvB inclusief concept-gedragscode en kwaliteitseisen worden ter consultatie voorgelegd aan zoveel mogelijk betrokkenen in het forensische veld. Het verzamelde commentaar leidt in het voorjaar van 2008 tot een volgend concept dat wordt voorgelegd aan de Ministerraad. In het najaar van 2008 wordt de definitieve versie ingediend bij de Raad van State;
- 2008 Wetsvoorstel: in behandeling bij de Tweede Kamer. De beantwoording van schriftelijke kamervragen is recent afgerond;
- 2009: de organisatie is operationeel. Het landelijk deskundigenregister wordt opgebouwd met, in eerste instantie onder andere DNA- en Gedragsdeskundigen in het strafrecht.
Hans Nijboer, voorzitter SDR, hoogleraar bewijs en bewijsrecht aan de Universiteit van Leiden en raadsheer bij het Gerechtshof Amsterdam, geeft in de nieuwsbrief van het Ministerie van Justitie zijn commentaar op de Amvb. Hij constateert dat de onafhankelijkheid van het College Deskundigenregister voldoende gewaarborgd is. Hij roept op te waken voor een te grote en ongewenste bemoeienis vanuit de politiek of het juridische vakgebied. Leden moeten, volgens Nijboer, in elk geval autoriteit en draagvlak bezitten en voeling hebben met het forensische gebied. Hij pleit ook voor een bredere samenstelling “De economische wetenschappen, de maatschappijwetenschappen en humaniora (klassieke taal- en letterkunde) horen daar mijns inziens ook bij. Een taal- en letterkundige is bij uitstek deskundig om een uitluisterproef te beoordelen. Net als een registeraccountant als deskundige kan worden ingeschakeld voor een rechtszaak rondom een boekhoudschandaal.”
Nijboer meent voorts, dat een vakgebied ‘verwetenschappelijkt’ of ‘geprofessionaliseerd’ moet zijn om in aanmerking te komen voor toelating van individuele deskundigen. “Drempelinstelling is beslist wenselijk. In dit verband was er tijdens de expertmeeting enige discussie over het begrip ‘zinvolle en betrouwbare informatie’ zoals vermeld in artikel 13 lid 1 van de concept-AMvB. Vastgesteld is dat een vakgebied objectiveerbaar moet zijn als het gaat om vorm, norm en inhoud. Is dit niet het geval, dan moeten deze gebieden worden geweerd.”
Het Nederlands Register Gerechtelijk Deskundigen krijgt een eigen website binnen de site van het Ministerie van Justitie. De webpagina’s zijn vanaf begin maart bereikbaar via http://www.justitie.nl/deskundigenregister en staan geheel in het teken van de oprichting van het register. De website informeert over de algemene voortgang van het project 'Deskundigenregister ten behoeve van de strafrechtspleging’ en meldt de actuele stand van zaken rond de behandeling van het wetsvoorstel, de algemene maatregel van bestuur, de gedragscode, kwaliteitseisen, wijze van toetsing en de organisatie en inrichting van het register. Ook de digitale nieuwsbrieven zijn na te lezen op de website.
Naar Inhoud
Nieuws van de Leidse opleiding Gerechtelijk Deskundige
Extra specialisatieopleiding Gerechtelijk Deskundige start in februari 2009
Zoals al eerder gemeld werd, is de Leidse specialisatieopleiding voor gerechtelijke deskundigen dermate populair, dat de leergang die in september 2008 start al in januari volgetekend was. Daarop werd een wachtlijst geopend, waarop zo enthousiast is ingetekend, dat eind maart besloten is om een extra leergang in te lassen. Deze start op 4 februari 2009. De colleges worden gegeven in de daarop volgende maanden tot en met 10 juni 2009. Het examen wordt eind september 2009 afgenomen en de diploma-uitreiking staat gepland voor vrijdag 2 oktober 2009. Meer informatie op de website van JPAO Leiden www.jpao.nl
JPAO reikt 4 april 22 diploma's uit
Op 4 april 2008 zal JPAO Leiden aan 22 van de 27 deelnemers aan de opleiding Gerechtelijk Deskunidge het diploma uitreiken. In juni is er nog een herkansing voor degenen die (nog) niet geslaagd zijn voor het examen.
Naar Inhoud
Agenda
16 april 2008 is er een "Kerckeboschdag" over Deskundigenrapporten in de strafrechtspleging. Meer informatie is binnenkort te vinden op de website van Kerckebosch.
22 april 2008 is er een "Kerckeboschdag" over het deskundig verhoren van verdachten en getuigen en de kwaliteit van de registratie van die verhoren. Meer informatie is binnenkort te vinden op de website van Kerckebosch.
3 juni 2008 wordt er een SDR studieavond georganiseerd over accreditatie met Jan van de Poel als inleider. De heer Van der Poel is verbonden aan de Raad voor Accreditatie. Het programma wordt binnenkort gepubliceerd op de website van de SDR.
23 september 2008 wordt er een SDR studieavond georganiseerd over het initiatief van het Ministerie van Justitie m.b.t. het propject waarin een deskundigenregister wordt ontwikkeld . Inleider is de projectleider van dat initiatief, Michel Smithuis. Het programma wordt gepubliceerd op de website van de SDR.
Naar Inhoud
Publicaties
Proefschrift "De toetsing door de bestuursrechter in milieugeschillen"
Op 13 febaruari 2008 is Taco Leemans in Leiden gepromoveerd op zijn proefschrift "De toetsing door de bestuursrechter in milieugeschillen" ; over rechterlijke toetsingsintensiteit, bestuurlijke beslissingsruimte en deskundigenadvisering. Taco die zelf bij de milieukamer van de Raad van State in deeltijd werkt, had een excellente promotiecommissie bestaande uit Drupsteen (Vz. milieukamer RvS), Polak (hoofd hoger beroepkamer RvS), Koeman (UvA), Backes (UvM), Michiels (UvT) en Gerards. Zijn beoek is onder ISBN 978-90-5454-986-4 bij Boom Juridische uitgevers (www.bju.nl) te bestellen.
Zonder af te willen doen aan zijn belangwekkende proefschrift volstaan wij in het kader van deze nieuwsbrief met het onder de aandacht bengen van zijn, ook ver buiten het kader van het bestuursrecht behartenswaardige twaalfde stelling. De promvendus stelt daarin: "Auteurs van wie de achternaam begint met een van de eerste letters van het alfabet verkrijgen sneller dan andere auteurs naamsbekendheid, omdat zij vaker aangehaald worden als mede-auteur of als redactielid (bijvoorbeeld Aaftink e.a. 2008)."
De positie van de deskundigen in het onteigeningsrecht, TBR 2008/5
In het januarinummer van het Tijdschrift voor Bouwrecht is een artikel gepublicerd van de hand van mr. J.A.M.A. Sluysmans onder de titel "De positie van de deskundigen in het onteigeningsrecht". Jacques Sluysmans is advocaat en partner bij Van der Feltz advocaten te Den Haag. Zijn artikel is een bewerking van een lezing gehouden voor de Jonge Balie bij de Hoge Raad der Nederlanden.
De auteur maakt in zijn artikel duidelijk dat naar zijn opvatting de positie van de deskundigen in het onteigeningsrecht in de loop der tijd zeer is veranderd ten opzichte van het door de wetgever beoogde systeem. Hij legt uit hoe die verandering kan worden verklaard en wat de voornaamste nadelen zijn van die verandering in het licht van het huidige systeem. Hij pleit voor een afzonderlijk hoofdstuk - of een afzonderlijke titel - in de Onteigeningswet dat het werk van de deskundigen moeten inkaderen via uniforme procedurele regels, bijvoorbeeld op het punt van benoeming en termijnen.
Voorts meent Sluysmans dat aan de deskundigen meer materieel tegengewicht zou moeten worden geboden. Niet alleen door de advocaten, maar door het instellen van een onteigeningskamer bij de rechtbanken. Dat te meer nu de rechtbank de wettelijke taak heeft om zélf de schadeloosstelling vast te stellen, zelfs buiten de stellingen van partijen (en deskundigen) om.
Sluysmans spreekt ook de deskundigen aan en roept hen op zich zoveel als mogelijk te onthouden van waarderingen op basis van ervaring en intuïtie. Aan deskundigen zouden in zijn visie een zware motiveringseis worden gesteld. "Het belang van hun werk en hun niet te onderschatten invloed vragen daarom."
Naar Inhoud
Van het “besturen op afstand” naar de afstand tot het bestuur (in krap twintig jaar)
Hans Nijboer[1]
Inleiding
In NRC-Handelsblad van 22 maart j.l. treffen we een opinie-artikel aan van de hand van Mirko Noordegraaf. Hij loopt daarin vooruit naar zijn te verschijnen boek “Professioneel bestuur: De tegenstelling tussen publieke managers en professionals als ‘strijd om professionaliteit’ “. Het artikel roert een aantal belangrijke aspecten aan van de momenteel breed gevoelde onvrede in grote publieke sectoren – als onderwijs, zorg, rechtspraak en wetenschap – met de opkomst van een op bedrijfs- en bestuurskundige leest geschoeide “managementstructuur”, die eigen werkwijzen meebrengt die diep ingrijpen in de (tot voor kort) bestaande verhoudingen met inspraak en medezeggenschap en de op een hoge mate van autonomie gerichte werkcultuur van eigen (groeps)verantwoordelijkheid, zelfstandigheid in handelingen, beslissingen en werkwijzen. Om het met de ook door Noordegraaf aangehaalde intussen veel geciteerde werk van G. van den Brink et al.[2] te zeggen: in de teloorgang van de beroepseer als professioneel oriëntatiepunt schuilt veel beroepszeer: de pijn van dokters, verplegers, verzorgers, onderwijzers, leraren, wetenschappelijk onderzoekers, professoren, rechters, enz., die steeds het gevoel krijgen door aan hun werk wezenvreemde hoepels te moeten springen – terwijl het in hun beleving ‘echte’ vakwerk wordt gemarginaliseerd, geformaliseerd en uitgehold. Aan deze gevoelens wordt recent meer aandacht gegeven, ook in de politiek. Noordegraaf wijst op diverse publieke uitingen, die tendentieus in de richting van de managers gaan. Dat is niet terecht: juist de politiek faalt. Zeker in de aanzet van zijn artikel neemt Noordegraaf de managers in bescherming. En dat vind ik weer te eenzijdig. Er zijn de laatste 10 tot 15 jaar rigoureuze veranderingen doorgevoerd in de publieke sectoren, waar traditioneel de eigenwaarde van de professional erg telde. En die veranderingen zijn snel en grootschalig doorgevoerd, met vaak weinig respect voor de eigenheid van het werk en de ruimte die aan de uitvoerder daarvan wordt gelaten. Daarom spreek ook ik wel van de effecten van de “manegarial revolution”: de Engelse taal fungeert hier niet toevallig als verbaal voertuig, omdat veel van de veranderingen geworteld zijn in Anglo-Amerikaanse benaderingen van bedrijfsvoering met de bijpassende machtspatronen, die nogal haaks staan op de traditionele Nederlandse verhoudingen. De zojuist bedoelde effecten hebben volgens mij vooral te maken met onbalans, onnodige formaliseringen, gebrekkige communicatie en een veel te grote afstand tussen leiding en werkvloer. Het is overigens wel interessant dat Noordegraaf de rechtspraak in zijn artikel genuanceerd behandelt als een sector waar de op “planning & control” gerichte MBA-aanpak op intrinsieke grenzen stoot, die veel te maken hebben met rechtsstatelijke waarden. Binnen de rechtspraak zijn de ervaringen met professioneel bestuur trouwens wisselend: ik kom er aanstonds nog in een enkel voorbeeld op terug.
Noordegraaf en de schuld van de politiek
Als ik een beetje kort door de bocht de uitgezonden boodschap samenvat, komt het er op neer dat Noordegraaf stelt dat de problemen van onvrede en (werk)druk niet te wijten zijn aan de managers, maar eerder aan de politiek – die bijvoorbeeld te kort schiet in het adequaat vertalen van maatschappelijke onvrede en impulsen, waardoor de professionele organisaties en de daarin werkzame ‘frontsoldaten’ (zoals ze met Balkenende al vaker worden genoemd, zij het ook samen met de politieagent, de buschauffeur enz.) voordurend en divers aan teveel circulair opgejaagde prikkels blootstaan. Idealiter schermt juist het (goede) management de professie af van de overdaad aan prikkels, opdat het werk des te beter kan worden verzet. Men kan zich dan concentreren op het primaire proces en de kernproducten. De conclusie van Noordegraaf is overigens genuanceerder dan de aanzet van zijn artikel. Ik citeer: “De slotsom is dat er problemen zijn op werkvloeren, maar dat die problemen niet onverkort aan managers en de bureaucratie kunnen worden toegeschreven.” Zo onschuldig zijn de managers dan toch blijkbaar ook weer niet.
Ervaring met parallelle ontwikkelingen
Ik ga niet op de bres staan voor behoud of herstel van verouderde structuren en werkwijzen, enkel en alleen omdat die zijn (waren) ingegroeid in een werkcultuur die de individuele professional onverkort boven de organisatie stelt en/of alles verwacht van medezeggenschap en inspraak. De jaren zeventig van de vorige eeuw liggen definitief achter ons. Op uiteenlopende wijze (en soms toevallig) heb ik de laatste jaren veel te maken gehad met veranderingen en reorganisaties in de zorg, het onderwijs, de wetenschap en de rechtspraak. Die ervaring op meer terreinen heeft me wel gevoelig gemaakt voor de parallellen in de ontwikkelingen binnen die sectoren. Vanuit die achtergrond wil ik een paar aspecten aan de orde stellen, waarvan ik vind dat deze onderbelicht blijven bij Noordegraaf. Uitdrukkelijk laat ik de centrale kwestie van de verantwoordelijkheid van en het tekort schieten van de politiek buiten mijn betoog, omdat daarmee het focus wel erg gemakkelijk wegdraait van bestuurders en managers. Het is ook niet de enige vraag waar het om draait wanneer de genoemde grote beroepsgroepen massaal in de knel blijken te komen bij de vaak genoemde en door de goeroe’s van het management bezongen overgang van een organisatie van professionals naar een professionele organisatie. Het gaat er dan ook om hoe deze ook gestalte wordt gegeven. Voor de grote reorganisaties van het laatste decennium waren er ook fricties en problemen. Het behoeft niet al te veel betoog dat bijvoorbeeld universiteiten en gerechten tot ver in de jaren negentig van de twintigste eeuw niet direct met prijzen of eervolle vermeldingen konden worden onderscheiden als lerende organisaties, maar ik ben er ook niet zeker van dat, bijvoorbeeld, met de invoering van modern integraal management de euvels gemakkelijk kunnen worden opgeheven. En met vele anderen ervaar ik bijna dagelijks dat de eigen professionalisering van het management de zaken niet echt eenvoudiger en effectiever heeft gemaakt, al is het maar vanwege de veelheid van regels en formaliteiten en het in de werkverhoudingen veelvuldig afgeserveerd worden op ongrijpbare formele argumenten.
Planning & control
Op macroschaal hebben we al wel geleerd dat planning van de toekomst te fixerend kan werken. Het denken over ruimtelijke ordening is aanmerkelijk genuanceerder dan dertig jaar geleden. En de planeconomie is als werkbaar model bijgezet in het openluchtmuseum van de geschiedenis: wel iets om van te leren. Niettemin houdt planning nog hardnekkig stand in de kleinere wereld van organisaties, met inderdaad vaak “one size fits all” als uitgangspunt. “Planning & control” met “targets”, en met (al dan niet lumpsum) budgettering, formaties, prestatieafspraken, kwaliteitsmanagement, standaardisering, “output” meting, monitoring, ketenregie, protocollering, kengetallen, et cetera, het hoort allemaal bij het instrumentarium op de genoemde terreinen. Maar het element “planning” veronderstelt ook op meso- en microniveau binnen sectoren en uitvoeringsorganisaties een hoge mate van maakbaarheid van de samenleving en van het werk. Daarbij past vandaag de dag wel de nodige relativering, bijvoorbeeld om te benadrukken dat veel professionals ruimte nodig hebben voor hun eigen creativiteit. De wellicht belangrijkste vraag in dit verband is of daarvoor nog voldoende oog is. Nog niet heel lang geleden kozen velen voor beroepen in de bedoelde sectoren vanuit motieven die veel te maken hebben met creativiteit en autonomie: de passie voor het vak. En “het vak” overstijgt (oversteeg?) als begrip dan gemakkelijk de duiding van een 40- of 36-urige werkweek, behalve voor wat betreft aan (dienst)roosters gebonden werkzaamheden. Het betekent (betekende?) voor velen in de bedoelde sectoren veel meer dan alleen de (betaalde) baan. Het gevoel is sterk aanwezig dat thans het bestuur, de leiding of het management zich met astronomische snelheid heeft verwijderd van de werkvloer en dat door de vele lagen van tussenliggend management ook de kanalen voor communicatie en voeling te lang en te smal zijn geworden. Kon twintig jaar geleden nog worden gezegd dat in de toen relatief platte organisaties de bestuurders slechts op afstand en met weinig bemoeienis met de inhoud de leiding hadden, thans is het bestuur via regels en procedures alom tegenwoordig op de werkvloer, maar dikwijls vooral top-down. Voor het overige staat het bestuur in het intermenselijke verkeer nogal op afstand, maar het bestuurt vaak tot in detail. Zij het dat die details worden bestreken door oekazes, protocollen, handboeken bedrijfsvoering en ICT systemen. Ondersteuning door een secretariaat is er in de regel niet of nauwelijks voor de professionals; het secretariaat staat in de regel vooral ten dienste van het management, en de secretaresses (M/V) heten dan al spoedig “management assistant”. Veel van de werkers hebben het gevoel dat in korte tijd hun autonome vakbeoefening, die vroeger trots als banier wapperde, intussen vooral als lastig en zelfs obsoleet of contraproductief wordt beschouwd voorzover deze zich niet voegt naar de doelen van de organisatie waarin ze functioneren (en zoals die doelen worden geformuleerd door het management). Het besturen op afstand met respect voor de autonomie en creativiteit van de professionele werker is vervangen door een fijnmazig systeem van gedetailleerde “aansturing” (de term alleen al!), waarbij geen afstand wordt gehouden uit respect, maar waarbij de afstand vooral in de beklede positie en hiërarchie wordt gevonden. En in deze heeft vertrouwen plaats gemaakt voor wantrouwen als onderliggend principe. Dat is niet op voorhand bevorderlijk voor de motivatie op de werkvloer. Zeker niet als de mensen daar bij voortduring merken dat er niet echt naar hen wordt geluisterd en ze binnen de organisatie en bij de inrichting van hun eigen werk veelvuldig stuiten op formele barrières.
Het tweede element (control) is ook niet zonder problemen: in de wereld van leidinggevenden op allerlei niveau heeft de betekenis van het Nederlandse controleren, namelijk kijken of het in orde is[3], plaats gemaakt voor die van het Engelse to control: beheersen. In samenhang met de sterk toegenomen organisatorische hiërarchisering in de instellingen, bedrijven en diensten ligt hier volgens mij een sleutel voor een geleidelijke verschuiving van gezag naar macht in de onderlinge verhoudingen. En juist in de directe verhoudingen tussen de professionals en hun direct leidinggevenden (en waarschijnlijk geldt hetzelfde ook voor de daarboven liggende schakels in de piramide) kan het spoedig knellen: de leidinggevende benadert de mensen individueel als het op afspraken aankomt en collectief als hij of zij fungeert als schakel met de buitenwereld – en met boven in de organisatie. Daar liggen, afhankelijk van de eigen agenda’s en leiderschapstijlen, kansen voor verdeel en heers. In veel opzichten zijn de professionals toch al niet zo gewend collectief de vuisten te ballen, in de onderliggende positie; dat wordt steeds moeilijker als je steeds individueel wordt aangesproken, individueel op tekorten wordt gewezen en individueel onderdeel wordt van patronage. Dit geldt zeker waar binnen professionele rangen tussen leiding en werkvloer meer rangen worden geschapen: het is bijna ondenkbaar dat een zekere conformiteit met het beleid van de leiding de loopbaan niet zou bevorderen. Daarmee hangt samen dat de beloningsstructuur en de individuele uitwerking daarvan in deze steeds opnieuw blijkt in de richting van versterking van de macht van de leiding te werken.
Het probleem is van de ander(e sfeer) – die maakt moeilijkheden
Een van de dingen die managers, of ze nu voor dat vak via een MBA hebben gekozen of dat ze op andere wijze zijn bekeerd of geroepen, leren is het lokaliseren en vervolgens toebedelen van problemen. Dat kan een heel zinnige analyse zijn: met behulp van inzichten in procesmanagement kunnen we de samenhang in keten van instanties onderkennen en voorkomen dat de ene instantie of professional daarbinnen zijn product maar “over de schutting”[4] gooit zonder zich te bekommeren om hetgeen daarna gebeurt. Maar het verkeert in een tegendeel als managers moeilijke of onoplosbare problemen toebedelen aan anderen: de lastige klant die teveel vraagt, de individuele professional die zich niet voegt in de aansturing, of in laatste instantie de buitenwereld (of de politiek). Bij het management in het midden wordt de druk gauw naar onderen geplaatst, bij het management bovenin waarschijnlijk ook gauw naar externe factoren en krachtenvelden. En als het misgelopen is, hebben vooral anderen daarvoor de verantwoordelijkheid. Overigens is het af- en doorschuiven van verantwoordelijkheid al een oude gewoonte in het publieke domein.
Rechtspleging
Momenteel leg ik de laatste hand aan een boek (essay) over De (straf)rechtspleging als lerend systeem, dat in mei 2008 zal verschijnen. Daarin staat de vraag centraal in hoeverre die (straf)rechtspleging in staat is om te leren van eigen ervaringen en fouten. De analyses en conclusies gaan over een volwassen rechtssysteem in Nederland, dat echter ook zwakke en disfunctionele mechanismen en culturele factoren kent. Allerlei fricties hebben te maken met het onvoldoende betrekken van de participanten in veranderingen: als mensen geen deel hebben aan veranderingsprocessen, zullen ze de uitkomsten ook niet gemakkelijk verinnerlijken. Veel valt af te dingen op communicatie, zowel intern binnen bijvoorbeeld de zittende magistratuur, maar ook naar buiten. In het boek wordt meermalen gekeken naar enerzijds de positieve bijdrage van het bestuur (Raad voor de rechtspraak, gerechtsbesturen) in het verbeteren van de situatie, maar anderzijds ook aangegeven hoe gemakkelijk het eenrichtingsverkeer van boven naar beneden belemmerend werkt. Mijn eigen ervaring in de rechtspraak is dat veel communicatie te verregaand is geformaliseerd of domweg afwezig is. Gelukkig wordt momenteel in de rechtspraak wel fors ingezet op scholing en permanente educatie en moet aan de Raad voor de rechtspraak worden toegegeven dat deze meer aandacht heeft voor “responsiviteit” naar de buitenwereld dan de gerechten traditioneel aan de dag leggen.
Lastig vind ik dat de verleiding bestaat dat de (besturen van de) gerechten op de budgettaire kant gaan sturen, bijvoorbeeld door een zwaarder type zitting structureel in te voeren voor de bekostiging dan feitelijk – gelet op de uitvoering - wordt gerealiseerd: wie herinnert zich niet de gewoonte van sommige HBO instellingen deeltijdstudenten voor vol te rekenen in de tellingen? Was dat een soort van fraude? In de praktijk manifesteert zich hier gemakkelijk waarvoor de Raad van Europa in de Recommendation on the management of criminal justice (1995 – R 1995/12) waarschuwde: dat de (economische) vraag naar de efficiency boven de (inhoudelijke) vraag naar de effectiviteit wordt gesteld – iets wat leidt tot verwaarlozing van de intrinsieke waarden van een goede, faire en rechtstatelijke procesvoering.
Wetenschap en academisch onderwijs
In de wetenschap is het niet anders. Onevenredig veel tijd en energie gaat zitten in de voorbereiding en verwerking van visitaties. Plannen zijn sterk onderhevig aan trajecten en protocollen. Wetenschappelijk onderwijs moet uitwendig voldoen aan “formats”. Rendementen sturen het beleid. En ook hier is de inspraak en medezeggenschap naar boven toe grotendeels verdwenen. En ook hier zijn zelfde mechanismen werkzaam die niet bemoedigend en soms ontmoedigend uitwerken: protocollen, formaliteiten, overleg, afhankelijkheid. En ik geloof ook niet dat de relatieve rust en onafhankelijkheid wordt bevorderd door het verleggen van de geldstromen naar NWO, zoals thans gebeurt.
Het netwerk en het (toe)spelen van de bal
Op verschillende niveaus zijn er voordelen verbonden aan wat ik in overdrijvende zin maar even “de nieuwe orde” noem: de wel degelijk aan te wijzen bestuurlijke (“managerial”) lagen. Ik wijs op twee risico’s: vanwege de hiërarchisering en het gebrek aan transparantie ontstaan er mogelijk grote netwerken van managers die in het bestuurlijk-politieke geheel vrijwel onzichtbaar macht verwerven en elkaar kansen en posities toespelen. Daarbij speelt een tweede aspect een rol, dat overigens ook meer naar onderen van betekenis is: de beloningen. De pecuniaire aspecten zag ik bij Noordegraaf eigenlijk niet terug. Toch blijkt keer op keer dat zeker in de sfeer van zelfstandige bestuursorganen en andere min of meer geprivatiseerde publieke domeinen aan de top goed wordt verdiend. Vaak zelfs zonder de risico’s van ondernemerschap. Nu is de problematiek van de marktwerking in allerlei sectoren nog een fors onderwerp op zich.[5]
Enkele factoren die de aandacht vragen
Om nu in de richting van de afronding te gaan: ik meen dat Noordegraaf wel erg gemakkelijk de implicaties van het oprukken van de “managerial revolution” in de publieke sector toerekent aan factoren, instellingen en personen die buiten dat management staan. Het meer genoemde beroepszeer wordt echt gevoeld en is echt bezig de moraal van in principe sterke groepen vakmensen om zeep te helpen. De clou schuilt voor zover ik zie – op grond van mijn ervaringen en analyses[6] - in enkele cruciale punten: a) het onevenwichtig groeien van niveaus (wellicht nog meer dan aantallen) in het management waardoor de afstand tussen de hoogste leiding en de werkvloer te groot wordt; b) het vervullen van managementtaken door professionals die in het vak zelf niet tot het eerste garnituur behoren en nu de baas gaan spelen met twijfelachtig vakmatig gezag, maar met veel macht; c) het genoemde verwisselen van effectiviteit en efficiency; d) de eenzijdige sturing op budgetten en budgettaire “targets”; e) de onderwaardering van de creatieve ruimte van de vakpersoon; f) gebrekkige communicatie; g) onvoldoende betrokkenheid van de werkvloer bij gestuurde veranderingsprocessen; h) de beloningsstructuur en i) waar toepasselijk de marktwerking. Ik ben met deze opsomming zeker niet volledig. Het zijn stuk voor stuk ingewikkelde onderwerpen, die samenhangen met de – denk ik – grote problemen waarmee veel organisaties in het publieke domein worstelen.
Belangrijker wellicht dan dit alles is iets dat blijkbaar Noordegraaf ook onderkent: er zijn zoveel verschillen tussen goede en slechte managers. En er zijn gegeven de situatie betere en slechtere organisaties. Misschien moeten we niet zoveel moeite doen om – steeds opnieuw - verantwoordelijken aan te wijzen voor alles wat misgaat, maar vooral streven naar verbetering op alle fronten. Daarbij dient wat mij betreft wel centraal te staan dat de werkvloer zich moet kunnen blijven herkennen in de organisatie(s) en dat daarin ook waardering voor het eigene zichtbaar wordt gemaakt. En bij veranderingen is “voor u, over u en zonder u” al eeuwenlang niet het beste recept, zeker niet om draagvlak en loyaliteit te scheppen. De grondgedachte kan toch bezwaarlijk zijn dat er problemen zijn op de werkvloer en dat alleen het management in staat is om die op te lossen: zo neutraal staat het management in de regel niet in de oorzakelijke ketens van fricties en andere problemen in de organisaties en in de gehele sectoren waarover het gaat.
De wal zal hopelijk het schip wel keren: zorg, onderwijs, rechtspraak en wetenschap komen de effecten van de “managerial revolution” op termijn wel weer te boven. Jammer dat het nodeloos vaak zoveel zeer doet – zeer dat niet alleen maar of zelfs niet hoofdzakelijk aan de politiek valt te verwijten.
Leiden, april 2008
[1] Prof. Dr. J.F. Nijboer is hoogleraar bewijs en bewijsrecht aan de Universiteit Leiden en raadsheer in het Gerechtshof Amsterdam
[2] G. v.d. Brink et al. (red.), Beroepszeer – waarom Nederland niet goed werkt, Amsterdam 2005.
[3] Zo zijn de rapporten van de onderwijsinspectie vooral invuloefeningen geworden op scorelijstjes. Op nieuwe onderdelen kreeg de school van onze dochter alvast een onvoldoende – als prikkel om er in de toekomst aandacht aan te besteden, hoewel voorafgaand aan de visitatie de norm nog niet was gesteld.
[4] Vorige maand bezocht ik in het kader van een programma ter verstering van de rechtspraak van de Raad van Europa enkele parketten van de “prosecution” in Turkije. Daar viel op dat er net als bij ons twintig jaar geleden een groot gebrek is aan onderlinge communicatie tussen de opeenvolgende verantwoordelijken in een strafproces. Nou ja, twintig jaar geleden? Zie het rapport van de Commissie Evaluatie Afgesloten Strafzaken over de zedenzaak Enschedē.
[5] Naar mijn betrekkelijk kleine ervaring in deze bij de universiteit lijkt het erop dat de grootste problemen schuilen in het enerzijds omhelzen van de voordelen van de markt (subsidies, sponsoring, opdrachten) zonder anderzijds de organisatie in te richten op vraag en aanbod.
[6] Zoals ik deze heb uitgewerkt voor de rechtspleging in het genoemde te verschijnen essay.